153-2012-0258
12月16日，国务院新闻办举行国务院政策例行吹风会，邀请财政部副部长许宏才介绍加强和完善地方政府债务管理有关情况。财政部预算司负责人兼政府债务研究和评估中心主任宋其超出席发布会。
许宏才介绍，财政部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，不断加强和完善地方政府专项债券管理。2021年，全国人大批准安排新增地方政府专项债券的额度是3.65万亿元。截至12月15日，新增专项债券发行3.42万亿元，占已下达额度的97%，全年发行工作基本完成。
从资金投向看，全部用于党中央、国务院确定的重点领域，其中约五成投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施领域；约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业；约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等，对带动扩大有效投资、保持经济平稳运行发挥了重要作用。同时，各地已安排超过1700亿元专项债券资金用作重大项目资本金，有效发挥了政府投资“四两拨千斤”的撬动作用。
在持续加大资金支持力度的同时，财政部还不断强化专项债券“借、用、管、还”全流程管理，促进资金安全、规范、高效使用：
一是指导做好项目储备。要求地方围绕党中央、国务院确定的重点领域做好项目储备，加快推进立项、环评、用地审批等前期工作。财政部会同发展改革委等部门加强审核把关，推动提高项目储备质量。
二是强化负面清单管理。制定专项债券资金投向领域禁止类项目清单，明确全国通用和高风险地区适用的负面清单，严肃财经纪律，强化刚性约束。组织财政部各地监管局对专项债券使用管理情况开展核查，督促地方认真整改存在的问题并严肃问责。
三是合理把握发行节奏。考虑到今年一季度经济呈现稳定恢复态势，国内生产总值和基建投资增速均保持在较高水平，同时去年专项债券发行规模较大，政策效应今年仍会持续释放，按照有关要求，今年初专项债券实行常态化管理，要求地方合理把握发行节奏，有效避免债券资金闲置。下半年以来，结合宏观经济形势变化，我们及时实施政策预调微调，推动地方加快发行使用进度，8月以来发行进度明显加快，每月发行规模均超过5000亿元。
下一步，财政部将按照国务院常务会议部署，持续加强和完善专项债券管理，更好发挥专项债券拉动有效投资的作用，保障国家重大区域发展战略和重大规划落地实施，着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间，迎接党的二十大胜利召开。
问：近期召开的国务院常务会议提出，要提前下达2022年部分专项债券额度，请问财政部打算如何贯彻落实？
许宏才：近期召开的中央经济工作会议提出，积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。要保证财政支出强度，加快支出进度。跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合。按照中央经济工作会议和国务院常务会议要求，经全国人大常委会授权和国务院同意，近期财政部已向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元。这次提前下达在额度分配上没有搞“一刀切”，而是充分考虑了各地项目资金的需求和施工条件，项目资金需求多、施工条件好的地方多分，反之则适当少分。
为进一步加强指导，推动提前下达额度尽快形成实物工作量，12月14日财政部会同发展改革委专门召开了视频会议，要求地方重点做好以下工作：
一是抓紧分配。原则上省级政府年底前要将提前下达的额度全部分配到市县，额度分配要与市县明年一季度可实施项目的情况相匹配，要与审核确认的项目相对应，具备实施条件项目多的地方适当多分。
二是适当集中。额度要向中央和省级重点项目多的省市倾斜，坚决不“撒胡椒面”。
三是注意防范风险。额度要重点向债务风险较低的地区倾斜。在严格落实风险防范措施的前提下，综合考虑高风险地区的风险情况合理安排额度。要根据它的风险情况、项目可实施的条件、是否属于重点项目等一系列因素，合理安排额度。
四是强化约束。具备条件的地方，及时将提前下达的专项债券收支纳入年初预算，强化预算约束。因为现在这个时点正好是地方编制预算的时间点，提前下达的额度，如果时间上和项目准备都衔接得上，就列入年初预算，报省里人代会审核确认，这样可以加快节奏。对于一些时间上不一定完全赶得上的，也要求地方尽快编制预算调整方案，按照预算法的有关规定，履行程序，强化约束，尽早实施。
我们将持续加强督导，推动提前下达额度在明年一季度发行使用，为稳定宏观经济大盘提供有力支撑。
问：想了解一下明年专项债券支持重点领域有哪些？
宋其超：关于2022年专项债券支持的重点方向，主要体现在三个聚焦：
第一，要聚焦短板领域。按照党中央、国务院决策部署，专项债券要聚焦经济社会发展的短板领域，重点支持经济社会效益明显、带动效应强的重大项目。
第二，要聚焦重点方向。为保持政策的延续性和稳定性，统筹做好今明两年宏观政策的衔接，近期财政部会同国家发改委印发了申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知，明确了2022年专项债券重点用于9个大的方向：一是交通基础设施，二是能源，三是农林水利，四是生态环保，五是社会事业，六是城乡冷链等物流基础设施，七是市政和产业园区基础设施，八是国家重大战略项目，九是保障性安居工程。
第三，要聚焦重点项目。在聚焦九大重点支持方向的同时，我们还进一步加强对地方的指导，要求地方储备项目应当属于经济社会效益明显、群众期盼、早晚要干的实体政府投资项目。同时，要优先支持纳入国家“十四五”规划《纲要》的项目，以及纳入国家重大区域发展战略的重点项目，积极发挥专项债券对重大规划和战略的支撑作用。此外，我们还要加大对水利、城市管网建设等重大项目的支持力度。
问：现在社会比较高度关注地方政府隐性债务问题。财政部在如何防范化解地方政府隐性债务问题上是怎么安排的？
许宏才：隐性债务确实是社会各界高度关注，我们高度重视，财政部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，制定出台了一系列政策措施，着力防范化解地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战，应当说取得了积极成效。主要的做法有以下几方面：
一是完善常态化监测机制。加强部门间信息共享和协同监管，统一认识、统一口径、统一监管，形成监管合力。
二是坚决遏制隐性债务增量。严堵违法违规举债融资的“后门”，着力加强风险源头管控，硬化预算约束，要求严格地方建设项目审核，管控新增项目融资的金融“闸门”，强化地方国有企事业单位债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。
三是稳妥化解隐性债务存量。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险，防范“处置风险的风险”。坚持分类审慎处置，纠正政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务当中的一些不规范的行为。
四是推动平台公司市场化转型。规范融资平台公司融资管理，严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩。分类推进融资平台公司市场化转型，妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离融资平台公司政府融资职能。防止地方国有企业和事业单位“平台化”。
五是健全监督问责机制。推动出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决查处问责违法违规行为。督促省级政府健全责任追究机制，对继续违法违规举债违规行为，发现一起、查处一起、问责一起，做到终身问责、倒查责任。
下一步，财政部将会同有关部门健全依法从严遏制新增隐性债务、稳妥化解存量隐性债务的体制机制，有效防范化解重大风险，坚决不留后患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
问：目前广东和上海已经启动了隐性债务清零试点，请问这些政策的进展如何？明年是否会考虑扩大这些试点，或者启动在全国方面的隐性债务清零？
许宏才：防范化解地方政府隐性债务风险是党中央、国务院作出的重大决策部署，财政部高度重视，会同有关部门研究提出了“一揽子”政策措施，坚决遏制隐性债务增量，稳妥化解隐性债务存量。各级党委政府坚决贯彻落实，在统筹疫情防控和经济社会发展的同时，积极采取措施防范化解隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。总的来看，近年来隐性债务风险稳步缓释，风险总体可控。
防范化解隐性债务风险，终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务，并建立长效监管制度框架，清除隐性债务形成的土壤环境，坚决不留后患。为深入贯彻党中央、国务院决策部署，经国务院批准，上海市、广东省等经济体量大、财政实力强的地区，率先开展全域无隐性债务试点工作，实现隐性债务清零，为全国其他地区全面化解隐性债务提供有益探索。广东省和上海市会根据工作进展，发布相关信息。
下一步，财政部将支持上海、广东等地区分区分批统筹推进，依法依规全面清理存量隐性债务，确保按期完成试点任务。我们会根据试点的进展情况，总结经验，再谋划后一步安排。
问：在专项债融资收益平衡方面，财政部做了哪些工作，取得了哪些成效？
宋其超：专项债券不计入政府赤字，偿债来源主要是项目自身产生的收益。融资收益能否平衡，直接关系到保障项目还款能力和防范债务风险，因此对这个问题大家都很关心。财政部对此高度重视，主要通过对以下三个环节进行严格把关，来确保专项债券项目融资和收益实现平衡。
一是在选择项目时，明确专项债券必须用于有收益的公益性项目建设。要求项目主管部门和项目单位在项目实施方案中详细分析项目融资收益平衡情况，各级财政部门也将融资收益平衡作为审核把关重点，不具备条件的项目不得纳入专项债券项目库，也不得申请专项债券资金。目前专项债券重点支持的交通基础设施、市政和产业园区基础设施，以及职业教育、托幼、医疗、养老等民生项目，都具有较为稳定的预期收益。
二是在安排发行时，要求加大信息披露力度，强化市场约束。全面公开项目信息、项目收益与融资平衡方案、债券对应的政府性基金收入或专项收入情况，以及由专业机构出具的评估意见等。通过提高信息披露的标准化、规范化水平，强化市场约束，规范专项债券项目管理，更好促进项目收益与融资自求平衡。
三是在后续监管时，动态跟踪监测专项债券项目的融资收益平衡情况。执行中，如果专项债券对应的基金收入因为内外部环境发生变化，导致不足以偿还本金和利息的，及时进行动态调整，从相关的公益性项目单位调入专项收入进行弥补，保障债券还本付息，防范专项债券偿付风险。
我们将督促地方压实主管部门和项目单位主体责任，把项目做实、做细、做好，扎实编制项目融资收益平衡方案，加强审核把关，切实提高专项债券项目的融资收益平衡水平，确保不发生专项债券偿债风险。
问：有观点认为，部分专项债券资金在使用过程中存在资金闲置、使用效率低、投向不合规等问题，对此财政部如何看待？另外，针对债券资金发行后的使用监管，财政部未来有哪些打算？
许宏才：专项债的规模还是比较大，并且在全国范围内实施过程中，还存在资金闲置、使用效率低、投向不合规等问题。对这个问题，我们高度重视，近年来采取了很多措施，持续强化专项债券的“借、用、管、还”全流程管理，促进资金安全、规范、高效使用，取得了积极成效。
但是，确实一些地区还存在资金使用不规范、投向领域不合规、项目管理不到位，以及资金闲置等问题，影响了债券资金对有效投资的拉动，也为未来债券资金偿还埋下了风险的隐患。不知道大家注意到没有，前不久国务院通报了部分债务沉重地区违规兴建楼堂馆所问题，其中有些地区将专项债券资金违规用于楼堂馆所的建设，我们也采取了一系列措施去规范。
按照党中央、国务院决策部署，我们进一步加强专项债券资金使用管理和监督。总体来说，主要是以下几个方面：
一是加强投向管理。刚才宋其超同志讲了重点投向领域，同时我们会同发展改革委加强专项债券投向领域的负面清单管理。明确负面清单，在全国范围内严禁将专项债券用于各类楼堂馆所，形象工程、政绩工程，以及各类非公益性资本支出项目，在高风险地区，债务风险指标相对高的地区，明确不得将专项债券用于非必需的建设项目，这个也有个具体清单。负面清单在具体的项目储备和审核以及发行使用各个环节，都要严格执行。
二是强化日常监督。对专项债券项目实行穿透式监测，准备2022年1月1日开始做，及时掌握资金使用、项目建设进度、运营管理等情况，发现问题及时纠正，做到防患于未然。我们今年针对部分债务沉重地区违规兴建楼堂馆所问题，开展了专项核查，组织财政部各地监管局，以债务风险较高地区为重点，对全国57个市和72个县开展专项核查，对核查发现的问题，要求各地认真整改。同时，还会组织监管局持续开展常态化核查，对发现的违规问题，采取处理处罚措施，强化违规行为约束。
三是建立处罚机制。除了按照相关法律法规对违规行为进行处罚外，我们还建立了一套处理处罚机制，通过扣减新增限额、暂停发行使用、收回闲置资金、通报负面典型等一些办法措施，打好政策组合拳，提高违法违规成本，强化对违法违规行为的硬性约束。此外，还要落实专项债券项目资金绩效管理，中央要求积极财政政策要提升效能，我们把专项债券项目资金的绩效管理作为一个重要内容，已经印发了专项债券项目资金绩效管理办法，通过全生命周期绩效管理，推动主管部门和项目单位加强管理。
问：一段时间以来，一些地方的债务规模和增长速度都明显超出了还款能力，债务违约风险有显性化的可能。财政部将如何化解地方债务的违约风险？此外，有观点提出，可将部分地方债转化为国债以降低风险，财政部对此作何评论？
许宏才：近年来，财政部坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，会同相关部门“开前门、堵后门”，持续加大工作力度，特别是地方政府也高度重视防范化解债务风险问题。目前，已经初步建立起了防范化解地方政府债务风险的制度体系。
国际上通行的债务指标有两个，一个是从全国汇总来看，主要是负债率指标，即政府债务余额占GDP的比重，这是衡量总的政府债务水平的。还有一个是地方政府债务指标。由于不同地区之间经济发展不平衡，为了保证地区基本公共服务均等化，中央政府会对地方实施转移支付。受财政体制、转移支付等因素影响，各个地方衡量债务水平的指标不能用债务余额除以GDP，而必须跟综合财力相比，这个一般称之为债务率。
截至2020年末，地方政府债务余额25.66万亿元，控制在全国人大批准的限额28.81万亿元之内，加上纳入预算管理的中央政府债务余额20.89万亿元，全国政府债务余额是46.55万亿元，按照国家统计局公布的2020年GDP数据101.6万亿元计算，政府债务余额与GDP之比，也就是衡量整个政府债务水平的负债率指标是45.8%，低于国际通行的60%警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。
2020年末，地方政府债务率，即债务余额除以综合财力是93.6%，总体来说不高。国际上一般的衡量标准在100到120之间，当然不同层级政府指标的控制水平也不太一样，并且与各个地方的财政支出结构也有关系，如果要科学衡量，还需做更精细的测算。总体来看，地方政府的债务率是不高的。
当然了，我们也同时看到，中国经济长期向好的趋势不会改变，也就是说，无论是负债率，还是地方政府的债务率指标，由于经济长期向好的趋势不会改变，测算这个指标的分母是在不断增长的，这样也为我们防范风险和实施宏观调控创造了很好的条件。
防范化解地方政府债务风险取得积极成效，债务相关指标的水平总体不高，但是局部地区的风险不容忽视，还存在隐性债务问题，我们也在积极采取措施防范和化解。我们高度重视地方政府债务风险问题，将充分认识防范化解地方政府债务风险任务的长期性、艰巨性，时刻保持警惕，特别是防范局部风险水平较高地区的风险，找出重点、扎实工作。我们将尽锐出战，久久为功，坚决不留后患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
至于说是不是拿中央债务来置换地方债务，这个问题我觉得要审慎研究，不是一个简单的事。我知道有些国家做过这样的事情，效果并不好，我们目前没有这样的安排，就是要把地方政府债务风险坚决防范好、化解掉。
问：专项债在拉动有效投资方面发挥了重要作用，财政部在这方面做了哪些工作？下一步有什么样的考虑？
宋其超：近年来，按照党中央、国务院决策部署，新增专项债券额度稳步增加。目前，专项债券已经成为落实积极财政政策的重要抓手，是政府拉动投资最直接、最有效的政策工具之一。
为发挥专项债券对投资的拉动作用，近年来财政部主要开展了以下几项工作：
第一，“拉”，尽快形成工作量拉动投资。指导和督促地方加强项目储备，推进项目前期工作，加快发行使用，确保尽快形成实物工作量，形成对有效投资的直接拉动。
第二，“带”，支持市场化融资带动投资。支持符合条件的专项债券项目进行市场化配套融资，专项债券项目收入偿还专项债券本息以后，仍有剩余专项收入的，可以向金融机构申请市场化融资。
第三，“撬”，用作项目资本金撬动投资。按照党中央、国务院决策部署，允许将专项债券用作符合条件的重大项目资本金，用作资本金的领域从最初的4个扩展到目前的10个，包括铁路、收费公路、干线机场、内河航点枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理以及供水。今年以来，各地有超过1700亿元专项债券资金用作项目资本金，有力发挥了政府投资的撬动作用。
此外，我们还通过强化管理，努力做到精准投资。明确规定专项债券不得用于经常性支出，这也是国际通行的“黄金法则”，不得用于发放企业和个人补贴，不得用于置换存量债务等，确保专项债券用于投资项目，发挥带动效应。
问：从2022年全年考虑，地方政府专项债的发行节奏方面，财政部有哪些考虑？
许宏才：考虑到明年一季度稳增长的压力较大，近期财政部已经提前下达了部分新增专项债券额度，明年专项债券发行要把握好三个字：早、准、快。
一是准备工作要“早”。我们将指导地方尽快将提前下达额度对应到项目上，今年年底前就着手编制发行计划，确保明年一季度有相当数量的专项债券发行使用。全国人大批准2022年新增专项债务额度后，我们将按程序下达剩余额度，要求地方按照“资金跟着项目走”的原则，适当加快发行进度，尽快形成实物工作量。
二是发行时机要“准”。专项债券的发行进度要和资金使用进度相匹配，适当提高发行频次，优化发行安排，避免债券资金闲置。当然，这个“准”是建立在各项准备工作做得早的前提下。准备工作做得早，发行时机选得准，这样就能快。
三是资金使用要“快”。财政部将要求省级财政部门按月汇总统计专项债券实际使用进度，并对使用进度较慢的地区实施预警，通过层层压实责任，督促主管部门和项目单位加快债券资金使用进度，提高资金使用效益。
总之，我们将认真贯彻党中央、国务院决策部署，密切关注宏观经济形势变化，根据需要做好动态调整，合理把握专项债券发行节奏，更好发挥专项债券在稳投资、稳增长中的积极作用。
