近年来，随着全球产业经济环境的变化，技术不断推动新产业的发展，区域经济发展的压力越来越大，各级政府出于发展本地区经济的发展需要，招商政策也不断创新，尤其近年来盛行的有别于过往地方政府给予土地、税收等政策性支持等传统招商方式， 转为各显神通、拿出真金白银设立产业引导基金的招商模式。如以合肥政府投资模式成功引入了京东方、蔚来汽车等头部企业，震惊了业内外的人士，合肥政府也因此被冠上了“一个伪装成政府的投资银行”的名号。显然，合肥政府招商模式的创新颠覆了以往阶段性政策优惠的招商模式，而是如今流行的政府产业基金投资招商模式。从投中数据显示，2012-2021年期间，政府引导基金数量增加1,262只，CAGR（复合年均增长率）为26.36%；政府引导基金自身规模增加23,859亿元，CAGR 为46.21%。
那么，什么是政府产业引导基金？政府产业引导基金又称创业引导基金，一般是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。引导基金的资金一般来源于财政资金和国家政策性银行，也有部分来源于社会资本。产业基金的设立主要是支持创新企业、中小企业、产业转型升级和发展、基础设施和公共服务等领域。
最近几年来，我们也参与了多只类似如合肥政府一样设立与发起的政府产业基金子基金、母基金（有的地方明确为招商基金），有成功也有失败，但我们的体会是政府产业基金落地难，投资项目落地到当地就太难，如果以单纯的政府招商，找到一个合适的企业落地当地更是难上加难。为什么政府产业基金招商模式也是如此难?我们以为可以从政府产业基金设立、募集、管理、退出等多个角度分析。
一般地方产业母基金设立，看起来很容易，但是母基金设立完成后，还要招募到能力匹配的子基金才能说整个基金完成了设立。而运作基金的人都知道，基金的设立仅仅是万里长征的第一步。
政府产业引导基金通过会根据不同投资定位设立不同的产业基金，从投资项目来分，可以分为专项目基金和综合性基金。专项基金顾名思义是投资于某一个单项目，综合性基金则是投资于多个项目。专项基金从某种意义来说，相对比较容易成立，也容易完成投资。但政府设立单项目基金的情况下相对少，主要是以综合性基金为主，这就大大提升了设立的难度，主要是综合性母基金投资项目的行业复杂、阶段复杂、管理也复杂，这就导致了很难完成设立。当然，一旦完成设立，对政府来讲，是可以获得很好的经济回报的。另外一个方面，综合性基金完成设立难的原因在于子基金资金的募集。根据目前政府产业基金管理办法政策，母基金出资子基金比超过25%，有些政府也会要求认缴在40%以上，政府一般出资在20%以上，剩余部分以面向社会募集资金。一般投资期限5-10年。大部分当地政府都会要求此基金投资本地的企业或者落地本地的企业政府出资的1.2-1.5倍，内地很多政府都要求1.5倍返投比例。如我们曾参与讨论设立某城市的产业母基金，想法和初衷是很好，但是很难落地。根据当初的产业母基金设计方案，政府出资不高于30%，其他70%的资金需要从社会募集，而这个募集就基本宣告了这个基金很难完成设立，更不用说多个GP管理人角色，就加大了基金管理难度。
其次，从母基金设立的要求，到子基金募集，按照与政府管理部门谈判要求，母基金设立了几个方向投资子基金：1、母基金出资20%设立直投项目基金，其中根据项目投资阶段不同，分为早中期投资基金和后期投资基金。2、母基金出资80%设立投资子基金，主要通过招募合适的基管理人，完成子基金的设立。子基金中根据产业板块，分设行业方向的产业股权投资基金；同时，考虑到资产配置的要求，也设立了产业并购基金、二级市场私募基金以及直接购买公募产品的证券基金。3、根据政府要求配置了一部分债权资金，这部分主要是考虑到了政府公益性投资的诉求。
当然，从实操角度，这个规模20亿元，总规模100亿元的产业母基金，从一开始方案设计，就决定了他落地的难度。
如上文，我们提到的产业母基金是政府出资比例在30%，但是大部分的地方政府产业母基金的资金100%来源于政府财政出资或者国有企业代表政府出资。然后，根据产业母基金管理办法，母基金出资不高于25%，且不能成为子基金的最大出资人。根据这个管理办法，招募子基金管理人，但在当前投资环境下，尤其整个投融环境并不是很好，而且银行出资也受到限制的情况下，很多出资人都想参与基金管理，也就是LP出资人GP化，也就是引导性基金的LP，给资方增加了很多附加要求，导致他们的投资要围绕着落地、跟LP协同，甚至专门投LP指定的项目等，这就导致了子基金要完成募集就变得非常困难。
更为重要的是社会出资人与政府投资的投资标的认知存在分歧，政府推过来的项目难以得到社会资本的认可。政府扶持的产业或项目可能由于前景不明朗或项目不具备优势，从而不够吸引社会资本，这也导致当地的政府引导基金可能无法与最优秀的基金管理机构和更优质的社会资本合作，在一定程度上削弱投资机构参与政府引导基金的积极性和投资的意愿。
政府产业基金投资难，尤其在100%国有资本情况下。主要表现在以下几个方面：第一，不敢投，担心风险。地方政府资金本来很紧张，加之是国有资本，其主要考虑的是资金安全性，不能出风险。其次考虑的是国有资产保值增值，严防国有资产流失，最后才是投资收益。因此，导致很多地方产业基金，直接不投资，而是直接放到银行做存款。如至2015年底，中央财政设立的13项政府投资基金募集资金中，有1082.51亿元(占30%)结存未用。抽查地方6项基金发现，占66%转作银行定期存款。
第二，缺乏专业的管理团队。管理团队以国有体系内部为主或者来源于本地的银行体系，在整个运作管理过程中行政化管理较为严重，一方面缺乏市场化投资机制，而且还存在一定的资金寻租空间，另一方面作为风险投资的专业经验不足，缺乏项目甄别和投资判断能力，大大影响引导基金的产业扶持效果。尤其在一些三四线城市，地方政府找不到合适的GP，找不到好的投资经理，而且对于资方的要求是要将资金反投在当地，这就大大提高了引导基金的运作的难度。在这种情况下，即便有钱投不出去，或者找一般的GP管理人，当然，这其中重要的一个原因是这类政府引导产业基金的重点是招商，而不是投资。第三，可投项目缺乏。作为政府引导基金，成立的初衷就是为了扶持当地企业的发展或者希望通过子基金引入项目，这就会对投资地域和行业做出严格界定。但是实际上，内地产业并不发达，诸多的省份地方政府缺乏核心产业支撑，大部分的内地政府GDP主要来源是基础设施投资，财政靠国家划拨资金支持，可规模纳税的企业很少。针对如此缺乏产业支撑的地方，诸多的地方产业基金还规定“专项基金投资于本地企业的额度应不低于总规模的80%”或者一定的返投比例在当地。根据投中研究院的数据， 2015-2020年度政府引导基金返投倍数要求取平均值， 以体现该年度市场整体情况。整体来看，政府引导基金返投倍数要求在 2017年达到峰值后，呈逐步下降趋势。2020年返投要求倍数下降至1.57倍 （基于22个返投要求），这说明部分新设或调整管理办法的政府引导基金 对于返投倍数的要求有所放宽。此外，还有少部分引导基金无要求，但有项目引入要求。
在实际谈判过程中，我们也发现一些地方政府也对返投口径进行了调整，也就是招商落地企业在当地的投资规模可以折算成基金的投资规模，这就降低了基金本地投资的难度，反过来，是降低了返投比例。因此，宽松的认定口径更易于达成政府引导基金的带动作用，也保证能够将政府引导基金出资诉求落到实处。
政府产业引导基金的发展时间相对短，地方政府产业基金并没有建立有效的运营管理体系，即便有，也不敢照搬照抄一线城市产业基金的管理方式，而是根据当地政府行政管理部门的要求做出修改，显然，行政色彩的政策与制度很难适应市场化的基金管理的要求。
其次，风险投资基金类人才资源缺乏。很多地方政府产业引导基金人员来源于银行体系，银行体系的资金大部分是债权业务为主，也就是依赖于银行评估方式给企业投资，显然，产业基金部分属于风险投资，投资风险评估方式与银行债权方式存在很大的差异。风险投资机构与银行机构是两种不同的逻辑，风险投资可以投的项目，银行根本不敢借款。第三，监管考核体系存在问题。地方政府产业引导基金设立的初期是政策效果，但是实际运营的时候，通过又纳入公共财政考核评价体系。而投资是一个高度市场化和专业化的领域，地方政府产业引导基金既存在私募投资的本质，又不以营利为目的，由此产生监督考核目标是投资绩效就很难评估。尤其是一些发达区县地区，我们发现政府相关部门直接参与投资决策活动，管理团队的专业能力要求弱化，针对引导基金的监督考核与激励约束机制落实存在很大的困难。
一般基金的退出方式是企业回购或者大股东回购、被并购、股权转让、上市后减持等。但是政府产业基金作为政策性基金，在退出方面，通常会遵循保障政府资金、让利于民的原则，但从目前退出原因看，主要有让利提前退出、强制提前退出、市场化提前退出、期满清算退出。
一方面，政府针对产业基金投资的退出政策配套并不健全。地方政府在规范产业基金的政策上，与其配套的投资者保护、人才引进、金融市场发展、产业基金操作等政策文件还不能完全匹配。导致在退出上存在障碍。另一方面，多层次的资本市场还不够发达，导致基金投资退出渠道不畅。资本市场的不发达，交易不活跃，导致退出通道太少。比如之前只有主板交易所，后来又有了新三板、科创板、现在又有了北交所，这样就形成了多层次多方式的资本市场，也为基金打开了多种可能性。如之前设立新三板初期，上市数量很多，但是企业上市后，交易并不活跃，上市企业很难达成之前的设定的融资目标，这就导致了很多企业最后不得不退市。自然而然，没有资本的交易就没有资本的退出。第三，目前地方政府产业引导基金存续期一般设为五年——十年的周期，虽然也表述了或约定了退出方式，但尤其对于内地的城市地区而言，真要通过IPO或公开市场转让等方式退出难度较大。政府产业基金的设立本身是政策性扶持或者以招商为目的，给企业带来了充足而稳定的资金，支持企业进行创新研发或转型升级，且不应考虑短期收益。但是既然界定为具有招商功能的基金，必须要有效益产出体现的方式，如纳税到一定的比例、平价退出或者按照银行当期贷款利率退出（相当于债权形式）等等，使得企业能够以低成本的资金争取了发展的机会。因此，地方政府产业引导基金，要实现招商落地，更好的退出是让利退出。其实，在诸多的地方政府产业基金设立过程中，基金管理人都会与政府谈到让利条款，在专项基金的情况下，会直接让利给企业的。部分政府投资基金在制度中规定，当满足某种条件时，允许基金管理人或社会资本方以原价或以原件加较低回报率的价格，购买政府出资份额形式，实现政府投资基金提前退出，并实现对社会资本让利。政府引导基金发展至今已经有十余年，尽管中央和地方层面出台了很多相关的管理办法和指导意见，但是对于政府引导基金的退出流程并没有非常详细且严谨的规定，对相关事项和机制的设计还过于粗略。如果仅仅依赖法律法规的规定，在基金存续期满后强制施行“硬退出”，可能会挤压引导基金发挥引导和支持作用的空间和时间，进而导致资金效率的损失，也不免会打击社会资本的积极性，也就不能发挥资本招商的作用。无论是何种招商模式的创新，必须以降低企业投资成本，解决企业的资金投入，使得企业获得快速增长，获得更好的营收，更高的利润。除了以政策性税收优惠为基础外，要真正实现产业基金模式的招商，一，要增加股权投资的政府资金供给，要克服了单纯通过市场进行股权投资难的问题，更需要通过第三方设计合适的制度与条件，吸引匹配的GP管理人，把产业投资基金落到实处。二，要政府应给予的产业环境配套。如果缺乏配套上下游支撑，企业去了也是“巧妇也难为无米之炊”，在当地成了孤岛，生产、销售、物流、人才等都存在问题，这就导致企业无法在当地生存。三，必须要给投资机构给予的资金支持足够有吸引力，即使当地产业基础薄弱或产业链不完善，也可通过自身力量招揽上下游企业入驻，最终形成产业的闭环。因此，哪里的政府产业基金运营得好，哪里的产业经济环境就好，好的企业好项目就多，比如深圳、上海、苏州等城市。
