钱叶芳教授接受中国基金会发展论坛访谈丨发挥基层社区自治优势，推动基层动物文明建设

CFF：作为学者，您缘何关注到公益慈善以及动物保护议题？

钱叶芳：

2016年，我自己养了一只猫后，才发现社会上到处都是流浪猫。2018年开始和同学们一起救助校园流浪动物，进而关注到动物相关的重重问题。例如，我们救助动物的流程大多是诱捕、绝育、放归，流浪猫的放归没什么大问题，但流浪犬就很难放归或找到合适的救助站。流浪犬在社区和校园的存在，如果没有科学管理，可能会给环境和人身安全带来某些危险。在救助的过程中也了解到校园内外在处置流浪犬上相当残忍的一面。因此，我从2018年开始专门研究涉及动物的立法、执法和司法体系。

我国涉及动物的法律法规包括《野生动物保护法》《畜牧法》《实验动物管理条例》《动物防疫法》《传染病防治法》等。我国尚缺一部动物保护一般法，现有的法律体系和政策对野生动物、家畜家禽、伴侣动物（犬、猫）、实验动物、娱乐动物等基本上是从管理角度，而非从保护角度来设计权利义务，这致使动物本身的生存状态非常悲惨。例如，1991年出台的《传染病防治法实施办法》以狂犬病防治为目的将捕杀狂犬、野犬的权力授予了公安部门和乡（镇）政府，今天各地的打狗队都源于这样的规定。防治狂犬病完全可以用科学、文明的措施，但我们从法律层面就采取了这种非常残忍的方式。

另一方面，基于防疫的目的，《动物防疫法》作为动物管理一般法，包揽了动物疫病防治、养犬管理和流浪动物管理，在管理性条文中对不宜屠宰的动物进行了底线保护。在动物防疫法体系中，禁止屠宰犬类和猫类伴侣动物、实验动物、被列为人工种群和特种畜禽范围之外的野生动物等。

在救助校园动物经历中，我注意到围绕动物产生的人与人之间矛盾，例如爱护动物的和对动物有恐惧心理的师生间会产生冲突，救助者跟学校的行政方也会有冲突，也逐渐了解社会组织和公益慈善力量可以如何回应。

CFF：2021年，您参与发起成立了一家社区社会组织，联动居委会、业委会、物业等多方探索社区自治保护动物和调处矛盾的模式。在近三年的实践中，该模式运转如何？相较于行政或外部社会公益力量，您观察到社区社会组织在基层开展协商有哪些优势？

钱叶芳：

实现人与动物和谐相处，并且改善动物生存的困境，一方面需要改善法律政策，但立法是需要民意基础的，而我国基层民众对于动物的观念非常混乱。例如哪些动物要保护，哪些动物不要保护？犬、猫类的动物在社区中是合理存在还是应被清除？近二十年来，人大代表、政协委员、社会各界群众都在呼吁制定专门的动物保护法，但立法部门的回应一直是说时机不成熟，还没有达成共识，现在制定专门的动物保护法可能会引发不必要的舆论等。

民众观念混乱的成因除了法律政策的不完善和对法律的不了解、不敏感，还有很多利益链条在混淆是非，包括非法偷盗毒杀犬猫、非法交易野生动物和虐待动物的几大产业链。这些产业在法律上是被否定的，但由于执法等问题，致使这些产业链仍在蓬勃发展，并且有组织地制造反对保护动物的社会舆论和冲突。医疗集团、医药产业、公共卫生部门也常常只是在渲染狂犬病、人畜共患病的危害，却极少科学地普及公共卫生知识，比如国际卫生组织在全球普及的狂犬病防治“十日观察法”。

在群众观念并不统一的背景下，自下而上积累群众基础，特别是在基层社区中改变群众观念就特别重要。一些人可能天然地对动物反感或恐惧，基层不文明养犬现象也非常严重，倡导保护动物时，那些感觉到受身边动物困扰的人群，会下意识排斥对动物的保护。在各个社区中，对流浪动物也大多采取投诉、驱赶、打杀等简单粗暴的操作。

事实上，人宠矛盾已经成为各地公安部门、城管部门、街道社区、物业最头疼的问题之一。每个社区的物业对养犬问题的共同感受就是很难解决，经常被投诉。人宠矛盾不仅仅需要动物保护行为，更是一个民生和社会治理问题，已经引发了很多的社会争议和撕裂。我们不能够继续把动物保护放在人的保护之后，仅仅集中精力解决人的问题而不同时解决动物保护问题，你会发现人的问题也解决不了。

传统的治理关注人与人之间的冲突和纠纷，但人与动物之间的冲突与纠纷，以及因为动物而产生的人与人之间的冲突和纠纷，如何在社会治理的范畴中找到解决方案？2021年，我在杭州发起了一家社区社会组织（杭州市钱塘区海天社区动物文明建设协会），以期打造一个通过居民自治来保护社区中的动物和解决围绕动物发生的矛盾的样本。

海天社区志愿者在街道办事处备案了这家组织，有了合法身份后，开始探索社区社会组织跟居委会、业委会这些基层自治性组织和物业公司共建解决社区人宠问题的机制。首先，我们四方建立了一个协商议事的平台，定期探讨如何做、资金和人手从哪里来；我们非常注重“建章立制”，在法律不健全背景下，推动《海天社区居民动物文明建设公约》，通过村规民约来弥补法治的不足；社区社会组织作为机制中的核心，一方面做文明养犬、科学养宠的倡导并监督不文明养犬的行动，另一方面采用科学、人道而非粗暴的方式控制社区流浪动物的数量，解决动物扰民问题。我们认为动物也是社区的居民，在2023年初成立了“海天动物居民委员会”，社区范围内动物保护以及因动物发生的矛盾和冲突，全部由这一委员会来处理。

图：鼓励社区居民参与人宠相关社区活动和志愿服务（左右滑动翻阅）

外部的公益慈善组织也会来协助社区组织开展社区救助，而社区社会组织在社区开展协商的优势很明显，作为社区的内生力量，社区社会组织可以做到与本社区内部的各方力量合作共商，日常、持续地开展对动物的管理和保护活动，这是基层群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的新型自治形式。

目前，这一“海天模式”中的四方沟通和协作是非常顺畅。当业主们看到居民自治的成果之后，对于动物保护的观念就慢慢改变了。三年以前，一讲到流浪动物，每个业主群里总是“群情激愤”，但如今说到这些，大家更多是在探讨如何保护和管理。

我们期待这一社区自治的经验可以向全国推广，我们与新华社、学习强国平台，民主与法制周刊，法制日报等等官方媒体合作，三年来开展了大量的宣传，也在政府层面取得了很多支持。作为学者，我会不断地将社区自治过程当中的重要节点、经验，提炼成理论并提出政策建议。这一模式具有可复制性，目前白杨街道的部分社区以及杭州其他城区、宁波、哈尔滨、深圳等等全国各地都有参照海天模式开展社区治理的实践。

目前，我们与上海浦东新区恩派公益基金会发起了“动物文明建设计划”众筹项目，培育社区社会组织。社区中的各方稳定协作的同时，我们开始关注自治实践的可持续性，尝试以社会企业或社区基金形式来造血，弥补资金缺口。

图：《2020-2023 基层社区动物文明建设白皮书》

CFF：您曾呼吁将动物公益活动明确列入《慈善法》第三条所规定的慈善活动范围，据您观察，因相关法律法规不完善，社会公益力量在开展动物保护时有哪些困境？

钱叶芳：

动物慈善是中华民族的优秀传统，但就在最近几十年，我们会发现对动物的慈善传统似乎断裂了，也造成动物问题如今如此严重。动物慈善其实是关乎社会的善良风俗能否持续的重要议题。

动物类社会组织注册难是当下普遍问题。各地都有一些自发的关注动物保护的组织，但通过民政部门获得合法身份的很少，实践中更多地开展末端救助而顾及不到源头控制。由于没有合法身份，这些组织总是处于被打击的状态，人手、资金、场地等等陷入到比对人的公益活动更大的困境当中。

因此，我在去年《慈善法》修订征求意见中建议将动物公益活动明确列入《慈善法》第三条规定的慈善活动范畴。其实，《慈善法》等法律法规本身没有太大问题，没有写明动物保护，并不意味着法律和有关部门认为动物公益活动不是慈善活动。但在现实中的社会组织双重管理体制下，由于政策和执法理念问题，地方民政部门常常不会认为动物相关的社会组织属于《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中规定的可以直接登记的“公益慈善类社会组织”。在我国没有统一的动物保护法律，动物管理分散在各个政府部门状态下，大家也非常难以找到业务主管单位。

社区社会组织也是如此。尚不具备登记条件的社区社会组织一般实行备案管理，可以依法开展活动，但不具有独立法人资格。但在实际操作中，各地政府部门的行政观念和能力大不相同，很多街道办事处等基层政府部门常常给出的拒绝备案原因是法律没有明确规定动物类公益活动属于慈善活动，而这在法律上其实是站不住脚的。因此，如果民政部门的行政系统和执法理念能够改革，将对人的救助活动和对动物的救助活动一视同仁，那《慈善法》相关条款是否修改并没有太多影响。

CFF：您本身是社会法学者。《慈善法》《公益事业捐赠法》《红十字会法》《境外非政府组织境内活动管理法》等定义、规范公益慈善活动及其主体的法律在我国划入了“社会法”范畴，这些法律作为“社会法”有怎样的特点？

钱叶芳：

传统的法律结构分为公法和私法，公法维护国家利益，私法维护个人利益。但在近两百年来的现代社会发展中，从劳动法开始，公法与私法间原本清晰的界限已经模糊了。在市场规律下，私人主体的活动可能损害公共利益，需要用国家的力量来干预和维护公共利益，于是在公私二元结构中出现了社会法，形成了三元法律结构。

社会法的使命和法律本位就是维护社会公共利益。劳动法、社会保障法等法律通过保护劳动者和弱势群体来维护社会公共利益。弱势群体利益得不到保障，社会会不稳定，国家利益也难以维系。

社会法的基本特点是公法和私法相融合，以国家权力对私人和市场主体的行为进行干预，保护和促进公共利益。慈善组织、红十字会、公益类社会组织、社区社会组织等等本身的目的就是促进社会公共利益，因此相关的社会法对这些开展公益性活动的主体行为进行监管和调控，一方面促进公共利益，另一方面防止公益性的活动反而损害了公共利益。

图：创造居民协商议事和参与志愿服务（左右滑动翻阅）

CFF：尽管国家对于动物保护的整体立法迟迟没有进展，但部分省市已出台针对保护动物或反虐待动物的地方性法规和政策。据您观察，社会组织在地方推动相关立法需要着重考虑哪些因素，影响哪些群体？

钱叶芳：

中国并不是没有动物保护的法律，只是缺一个专门性的动物保护一般法，将反虐待、提高动物福利等等理念纳入。在地方立法权扩大背景下，很多地方出台了养犬管理办法，或是地方的动物防疫法实施条例。随着民众和立法观念的改变，地方立法在近年修改中越来越多地新增了文明养宠、不得遗弃、不得虐待相关的倡导和保护性条款。

然而，由于国家立法的缺失，这些不文明养犬、遗弃、虐待动物的行为很难被处罚，最高限度是罚款、拘留，不足以惩戒。例如，各个地方都有养犬管理立法，为什么不文明行为还那么多？民众还是普遍地感到不安全？除了执法问题外，最终还是要通过国家立法来采取一些有威慑性的强制手段，提高违法成本，比如吊销营业执照，将遗弃、虐待动物的行为入刑。遗弃和虐待动物入刑是国际立法通例。

地方立法机关和政府部门如果想实现本地动物问题治理的法治化，那么应当考虑的就不仅仅是经济问题或者是政治稳定，应当更多地看到社会效应，从社会治理的层面来做这件事。如果迟迟未能通过立法和行政行为来普及科学、文明的养宠理念，养宠人群和不养宠人群的对立必将愈演愈烈，造成社会的分裂。同时，普遍存在的在动物遗弃、虐待、犬猫屠宰现象，或者政府粗暴打狗运动，都对儿童和青少年的身心健康造成严重损害，也会伤害善良群体的情感，并影响到社会人士参与公益慈善的热情。

因此，建议各地的立法机关和政府部门在立法权限和职权范围内，尽可能完善野生动物、家畜家禽、伴侣动物、实验动物、娱乐动物等各类动物在保护、繁殖、运输、屠宰、经营、饲养、管理等各环节上的规则体系，弥补国家立法不足的缺陷。伴侣动物是其中的突破口，其他动物在我们身边并不常见，而伴侣动物就生活在我们身边，融入了人类家园，对伴侣动物的保护关系到整个社会的善良风俗能否得以持续。

CFF：自2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，“探索开展社会组织协商”被纳入顶层设计议程。您如何理解社会组织协商在社会主义协商民主体系中的角色和价值？相比人大、政协等协商渠道，您对社会组织协商的发展现状有何总体认识？

钱叶芳：

整体来看，社会组织协商的概念和制度化建设仍然还处于开始倡导和起步的阶段。在研究动物法和接触动物类公益慈善组织的六七年实践中，我也深深了解到社会组织，特别是动物类的社会组织在协商体系中是没有地位的。在社会组织协商这一渠道本身并不健全的背景下，基层协商应该被更多社会组织关注，社区社会组织常常在基层社区治理中起到关键的作用。

在国际上，我们常常看到动物相关事务是由农业相关部门来进行主管，再通过委托授权的形式，将部分事务委托给其他部门，例如将反虐待、养犬办证等委托给公安部门，将野生动物保护管理委托给林业部门等等。我国没有统一的动物主管部门，相关部门各行其是，降低了执法效率。可能需要一个政府部门间的协商机制，例如参照由劳、资、政三方组成的“协调劳动关系三方委员会”来设立“动物保护和管理委员会”，整合和协调相关的职能部门。

从社会法的角度来理解政府管理，其实是市场监管与宏观调控问题。动物问题也是一个市场问题，需要对个体以及相关的组织、市场主体的繁殖、运输、屠宰、销售、饲养、保护、管理等行为进行干预。政府是主要的市场监管主体，也可以授权社会组织来监管。社会组织没有执法权，按照目前的执法体系，只能是协助进行法律监督，发现违法行为向政府部门去举报，建言献策，但不一定得到回应。因此，在政府协商上，由政府搭建的关于动物的协商机制也可以吸纳社会组织、企事业单位代表加入，利用社会力量监管调控微观或宏观的动物市场行为。

图：2023年11月22日晚，由北京星巴克公益基金会联合上海浦东新区恩派公益基金会共同发起的“社区公益最后一公里难题破局——资助新模式探索”平行论坛在中国基金会发展论坛2023年会上举办，探讨社区中老龄友好、动物友好、女性友好、残障友好建设。

CFF：“社会组织协商”一部分体现在社会组织在特定行业中参与行业治理协商，包括行业政策参与、行业规则制定、行业自律、行业利益协调和行业纠纷调解（商事调解）等。在动物保护领域，是否有行业协商机制？

钱叶芳：

除了参加政府、人大、政协等的协商机制，动物类社会组织绝大部分还是处于志愿服务目的，有政治性意义和协商功能的团体是特别少的。如何搭建平台，整合民间力量，促进政府和民间的对话是同仁们的努力方向。

2023年，中南财经政法大学动物保护法治研究所和十家法学院组成了“动物保护法治连线”，举办动物法治论坛，促进法学领域对动物法治的深入研究，共同探索更有效的法律机制，为动物保护与管理发声。我们也与山东大学动物保护研究中心等学术机构、北京爱它动物保护公益基金会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会、恩派基金会等慈善组织合作，推动实务界、学界、政界的对话。

图：2023年7月，八家法学院共同发起主办，中南财经政法大学法学院承办，北京爱它动物保护公益基金会、山东大学动物保护研究中心等合作单位协办的首届动物法治论坛举办，公布并研讨《动物类组织纳入民政直接登记范围的认定标准（专家意见稿）》，期待回归动物保护管理活动的慈善公益定位，不再在执法理念和民众观念上持续被孤立、被排斥、被视为不和谐因素。

CFF：针对动物保护、人宠共处这一复杂社会问题，近年来，一些关注社区发展或原本局限在环境和野生动物保护的公益慈善组织也加入到城市流浪动物治理、伴侣动物保护工作中。对有意更系统性地参与动物保护事业的公益慈善组织，您有什么意见建议？

钱叶芳：

对中国的公益慈善组织参与城市流浪动物治理和伴侣动物保护，我的建议是要适合中国国情，不能照搬国外经验仅参与末端救助，要关注源头控制和社区自治，真正地参与到社区治理当中。

在法治健全、民众已树立动物保护理念的国家，民众和社会组织关心末端的救助工作，是因为动物的整体治理和源头控制是国家和政府的责任。在我国，近年来非常多的公益慈善组织、企业都投入到流浪动物的末端救助中，但更多是以第三方身份参与。第三方进社区，协助社区进行抓捕、绝育、放归流浪猫，只能暂时减少扰民，不能从源头上控制遗弃、虐待、不文明养犬以及其他的涉动物不良行为。末端救助无穷无尽，社会资源的投入并没有达成很好的社会治理效果。

因此，希望公益慈善组织更多地关注到源头治理，培育、发展本社区的社会组织，也建议参与动物保护事业的基金会从社会治理、社区公益活动的可持续发展角度来整合社会资源，支持其他组织开展公益项目。动物保护类社区公益组织的成立通过本社区人保护救助本社区动物，将流浪动物救助化整为零，分解到各个社区，减少社会层面各民间流浪动物救助机构面临的压力。

未来，我最期待民政部门改善政策，将动物慈善融入整个行政系统的执法理念和行动中，支持更多动物类社会组织登记注册，大力培育发展服务社区动物问题治理的社区社会组织，为解决社区人犬矛盾以及人与动物整体矛盾提供制度基础，为德治、法治、自治相融合的动物问题基层治理营造宽松有利的政治环境。

图：本文受访者钱叶芳