职业院校混合所有制 办学改革实践的现状、关键问题及推进策略研究

职业院校混合所有制自发的办学实践自20世纪90年代后期开始起步，如今已走过近30个年头。这一期间，职业院校混合所有制办学改革由自发自为逐步走向国家鼓励支持，但就实践结果来看，仍未实现质的突破，突出表现在政策供给方面。本研究通过梳理我国职业院校混合所有制办学改革典型案例，总结分析其中的关键性问题，以为下一步改革实践提供推进策略，加快改革进程。

作为在改革开放的中国大地上生长出来的一种全新的办学体制，职业院校混合所有制办学改革实践可从改革试点、典型案例两个方面加以认识。

2014年5月2日，国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确“创新民办职业教育办学模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育；探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”，并在“重要任务分工及时间进度”中明确提出出台指导职教混改具体措施的时间期限。但与要求相比，实践改革步伐明显缓慢，并在舆论方面呈现“混合所有制办学体制是个伪命题”“混合所有制办学体制可以探索”“混合所有制办学是有别于公办、民办的新体制”三种观点，至今绝大多数省份没有开展改革试点。

2015年9月18日，山东省教育厅职业教育处基于山东海事职业学院等院校混合所有制办学实践，发出《关于在全省职业教育领域征集政府和社会资本合作办学模式典型案例的通知》，正式启动试点案例遴选工作。10 月 30 日，省教育厅职教处发函《关于报送混合所有制职业院校试点工作方案的通知》，明确山东海事职业学院等10个单位突出现代学校法人治理结构、产权结构、办学体制和运行机制、项目主要特征等重点内容，按照“工作基础、改革思路、方法步骤、主要措施、预期结果、主要问题与政策建议”的格式，制定上报混合所有制改革试点工作方案。11月20日，省教育厅职教处在案例遴选的基础上在山东畜牧兽医职业学院召开有关职业院校混合所有制试点工作方案论证研讨会，规范完善改革试点方案。

2016年1月11日，省教育厅下发《关于公布职业院校混合所有制改革试点项目的通知》，认可9个项目为山东省职业院校混合所有制改革试点项目，其中，整建制混改项目4个、二级学院混改项目3个、生产性实训基地混改项目2个，山东海事职业学院为混合所有制办学实践项目，其余均为混合所有制试点项目。

2020年9月8日，山东省教育厅等十四部门出台《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》，要求“深入推进职业院校混合所有制改革”。9月23日，教育部办公厅对该《意见》进行了转发，并要求各地“结合实际，学习借鉴”。

2019年2月23日，河北省人民政府出台《关于印发河北省职业教育改革发展实施方案的通知》，其中，“实施方案”内含的第5个附件是《职业院校股份制混合所有制办学试点方案》，此为全国第一个混改专题政策文件。8月10日，省政府参事室职教改革课题组在调研山东试点基础上，提报《关于推进我省职业教育混合所有制改革和“双元制”发展的调研报告》，河北省主要领导作出批示：“力促我省职业教育混合所有制改革取得新突破”“请省教育厅认真研究，并提出我省职业教育改革发展思路和意见”“扎实推进试点工作”。8月30日，省政府办公厅下发《关于在石家庄铁路职业技术学院等三所院校开展股份制混合所有制办学试点的通知》，明确石家庄铁路职业技术学院康旅产业学院、衡水职业技术学院交通运输学院、河北工业职业技术学院互联网学院3个二级学院开展股份制、混合所有制办学试点工作。

2018年10月31日，新疆维吾尔自治区教育厅下发《关于公布自治区职业学校混合所有制改革试点评审结果的通知》，“同意新疆农业职业技术学院—移动信息学校、新疆轻工职业技术学院—华晟经世ICT学院等13个项目开展自治区职业学校混合所有制改革试点工作”，项目单位均为学校二级、三级教育教学组织。

2020年4月20日，自治区教育厅、发改委、财政厅下发《关于深入开展职业学校混合所有制改革试点工作的通知》，要求“继续开展职业学校混合所有制改革试点工作，持续深化产教融合、校企合作”。

2016年10月21日，青岛市教育局、财政局、人社局联合下发《关于申报职业院校混合所有制改革试点项目的通知》，启动试点遴选工作。2017年3月10日，市教育局办公室下发《关于公布首批混合所有制试点单位和试点项目的通知》，“确定青岛商务学校创业孵化基地项目等5个项目作为首批混合所有制试点项目”，其中，青岛技师学院国际陆港学院建设项目为技工院校系统唯一的试点项目。2019年7月8日，市教育局、财政局、人社局下发《关于公布新增2019年度混合所有制试点单位和试点项目的通知》，“确定新增青岛商务学校精酿啤酒创客工坊、青岛华夏职业学校华夏茂通商学院、青岛城市管理职业学校信息服务产教运营中心项目”为职业教育混合所有制试点项目。

2005年，地处潍坊的山东畜牧兽医职业学院依据山东省教育厅等6部门《关于促进高等学校校办企业改革与发展的若干意见》，组建全资国有资产运营公司，本着“参股而不控股”的原则，与社会资本合股举办教学工厂，启动先期混改实践。

2011年3月，潍坊市政府投入536万元财政资金持股1%，与3家民营企业共建混合所有制（始称股份制）职业院校——山东海事职业学院。

2013年6月，潍坊市政府出台《关于进一步加快发展民办教育的意见》，明确“鼓励发展混合制民办教育……积极探索国有资本、集体资本和非公有资本以多种形式举办混合制民办教育的办学模式”，此为全国第一个明确提出混合制教育的政府文件。

2016年1月，山东省教育厅下发《关于公布职业院校混合所有制改革试点项目的通知》，认可9个项目为山东省职业院校混合所有制改革试点项目，其中，6个项目在潍坊（3个整建制院校、2个二级学院、1个生产性实训基地）；同年2月，“开展职业教育混合所有制试点，支持各类企业和境外机构兴办、参股、合办职业教育”写入潍坊市政府工作报告。

2019年4月，中共潍坊市委出台《关于进一步深化改革开放加快制度创新的实施意见》，明确“推进职业教育创新发展示范区建设，探索混合所有制办学模式”。

2020年9月25日，由潍坊市政府与山东省教育厅共建的山东省职业教育创新发展示范区启动仪式在潍坊举行，方案明确“积极开展公办职业院校改制试点。出台支持混合制办学改革意见，鼓励通过独资、合资、入股等形式举办或参办职业院校，明确管理体制、准入退出、产权归属、收益分配、成果转化等重大问题，拓宽社会资本进入职业教育领域通道。不断深化山东海事职业学院、山东畜牧兽医职业学院混合制办学改革。推动公办职业院校深化二级学院、实训基地混合制、股份制改革，探索建立独立法人的二级学院。2021年完成山东化工职业学院整体混合制办学改革；2022年全市混合制、股份制二级学院、实训基地达到20个以上。支持职业院校依托品牌、师资、设备、场地等，自办或控股、参股办企业办产业，所得收入由学校自主支配”。

2020年9月25日，潍坊滨海开发区管委会、山东水利发展集团有限公司、潍坊市教育投资集团有限公司签署《关于联合举办山东化工职业学院创新公办高职院校混合所有制办学体制的协议》，标志着首个公办高职院校整建制混合所有制改革正式启动。

职教混改必然呈现出“一校一案”的特点，这已成为职教界的共识。但在具体方案中，仍需对诸多改革实践经验进行总结提升，从而提高社会对职教混改本质与规律的认知。本文选取在职教混改领域取得一定成效的4所院校，从不同的角度解读基层院校实践经验。

苏州工业园区职业技术学院成立于1997年。根据目前掌握的资料，该学院是我国自发探索的第一所混合所有制职业院校。在创办后10年里，学院产权结构多次变更，主要经历了“国有股份制—民营化—股权多元化”三个阶段，从完全的国有资本演变为政府机构、企业社会资本、管理团队等7方共同持有产权的局面。促发该学院产权结构变更的原因在于公有资本方面投入不到位，民间资本以“基建代建”方式取得股权，并在随后的民间资本转让中形成股权多元化（表1）。

该学院的法人治理结构主要参照美国私立大学模式构建，也同样经历了一系列演变，董事会规模从原来的13人增加到29人（表2）。

该学院实践经验中最重要的价值意义在于：第一，产权如何开展了多方办学主体共同认可的资产评估，并在举办者变更中实现了“流转顺畅”的基本要求。第二，法人治理突破了“股东利益至上”的治理模式，更趋向于“利益相关者至上”的结构，其标志性特点为董事成员数量众多、类别分明、代表性广泛。

海南职业技术学院的创办具有鲜明的地方背景。20世纪末，海南刚刚走出房地产泡沫不久，教育财政拮据，技术技能人才急缺，面临着“小省无力办教育”的窘境。1999年5月，海南省省长办公会议作出决议：采取政、校、企联合的国有股份制形式创办第一所公办性质高职院校。政府始出资合计为3 883万元，包含一幢未完工楼和财政待追缴欠款等在内；企业方为罗牛山股份有限公司，该企业2005年底，由国企改制民营。学院被动成为混合所有制职业院校。

由于20世纪末教育财政紧张，加之彼时海南为改革开放前沿阵地，省政府为学院量身定制了“三化四不”体制方案，即：产权股份化、运作企业化、后勤建设社会化；不定行政级别、不给财政供养的编制、不再投入建校经费、不要政府财政负担，但值得注意的是：由于“三化四不”的体制方案21年来一直不变，且国家加大了对纯公办职业院校的生均拨款力度，近年来该学院办学遇到很大困难。学院多年来一直呼吁省政府调整“三化四不”体制方案，但未果。

该学院实践经验中最重要的价值意义在于：第一，经济欠发达地区如何通过股份制、混合所有制形式配置办学资源、创办职业院校；第二，在没有财政供养与生均拨款且学费低于民办校标准的情况下，混合所有制职业院校如何精打细算过日子、滚动发展求壮大；第三，混合所有制职业院校的校企协同育人与质量建设的业绩成果如何取得；第四，在体制方案的政策红利消失殆尽时，应以什么样的方式策动政府重新调整政策供给。

山东海事职业学院创办于2011年，是潍坊市政府投入536万元财政资金，撬动3家企业 3.6 亿元社会资本共同创办的“混合体制、民办高校、事业单位”的“原生态”混合所有制职业院校。作为山东省职教混改试点中的领头羊单位，该学院探索形成了“一个平台、两类资本、三驾马车、四套机制、五项原则”的“山海模式”。在实行动态性股权变更机制下，学院积极吸纳国有和非公有资本，目前已累计引进社会资本10亿元，学院基础办学能力得到大幅提升，在满足学历教育教学需求的基础上，落实社会培训法定职责，年培训规模突破3万人次。

该学院实行“大混合”套“小混合”吸纳更多办学资源的综合形式，分别设立了集“培鉴赛研”为一体的人工智能制造学院、以“生产性实训”为特色的京东新迈尔电商学院和京东校园实训中心、以“营利性为创新方向”的股份制国际海洋工程公共实训中心等多个“小混合”项目机构。办学6年来，学院实现了在校生人数增长281%、建筑面积增加96.3%、教学仪器设备总值增长152.34%、学校总资产增长66.9%的办学成果。

近期，该学院在山东省教育厅、潍坊市人民政府认可的“民办高校、混合体制、事业单位”办学体制下，参考公办高校“党委领导下的校长负责制”和民办高校“董事会领导下的校长负责制”，遵循现代治理的权力主体多元化、权力性质协商性、权力来源契约性、权力运行平行性等特点，基于学校多元办学的产权结构，以理清管理界面为重点，探索创新了“党委领导、董事会决策、监事会监督、校长负责、专家办学、教授治学”的管理体制，至此，混合所有制办学体制机制日趋成熟。

该学院实践经验中最重要的价值意义在于：第一，以数百万元的教育财政投入撬动数十倍于自身的社会资本投入，“大混合套小混合”的模式发挥了“制度变迁”提升“办学效率”的显著作用；第二，混合所有制职业院校应当如何建立动态性的资产评估和股权变更与退出机制，如何在资产确权、控制权制衡等层面上发挥更大作用；第三，如何打造基于企业业务发展急需的“小混合”项目，在促进校企协同育人、师资互聘共培、专业课程改革与实践教学组织等层面提供更加强有力的平台支撑；第四，如何扩大职教混改在全国范围内的影响力、号召力，以“抱团取暖”“自发组织”“相互交流”等更多形式，以民间力量推动职教混改在全国范围内兴起；第五，作为“原生态”的混合所有制院校，对新建院校具有积极的借鉴意义。

山东化工职业学院是 2020 年以国有资本组合形式改制成立的混合所有制职业院校。该院创办于 2003 年，原址位于山东省淄博市，原举办者为中石化齐鲁分公司（央企），2017 年变更为潍坊市教育投资集团公司（市属国企）后，校区从淄博市搬迁至潍坊市滨海开发区。2020年9月25日，该校以新校区基础设施建设为契机，按照“政府供地+企业出资+明晰产权”模式建设，引入山东水利发展集团（省属国企，产权49%）出资18.9亿元与潍坊滨海经济技术开发管委会（区政府，产权41%）、潍坊市教育投资集团有限公司（市属国企，产权10%）联合举办学校，实施了举办者变更。该产权比例目前为预设，待三方投入全部到位后，再最终评估确权比例。目前，新校区规划建设用地66.76万平方米，总建筑面积约为38万平方米，现已完成投资7.2亿元，一期工程将于2022年3月建成投用。

该学院实践经验中最重要的价值意义在于：潍坊市政府的积极作为为推进职教混改提供了强有力的支持。第一，走资源整合路线。学院办学改革融合了地方政府、国有企业的资源投入，兼具撬动存量国有资源投入、通过二次分配加大职业教育办学资源投入的两个特征。第二，善于变通。以政府掌管的潍坊市教育投资集团公司为载体，为承接央企资源向地方转移发挥了对口嫁接作用，展现了基层创造作用的发挥。第三，提前筹划。潍坊市政府自2006年起在一片荒芜盐碱地设立滨海经济技术开发区，经过10余年建设，“生地变熟地”，为以办学用地供给撬动社会资本投入创造了有利条件。第四，解决了央企国企 “国有资产流失”的后顾之忧，以后勤服务社会化、带动企业产业在本地区进驻等收益回报，为企业参与办学提供可置信的承诺支持。第五，“一张混改蓝图干到底”，潍坊市前后3任教育行政领导对职教混改从未动摇过，充分体现了人是改革的最关键因素。

综上，从4个学校案例可以看出，职教混改在实践层面上十分鲜活。地方政府和改革院校在实践中“不等不靠”，突破了各种制约条件的限制，创造性地解决了企业参与举办职业院校的各类具体问题，凝练了解决各种具体问题的思路与技术方法。勇于承担风险，敢于探索。必须看到，这些做法整体上是顺应响应国家深化改革开放总体要求、面向地方实情解决实际问题的，是打破原有制度束缚、推进我国制度集成创新、提高制度效能的“突破性创造”，是敢为人先、敢闯敢试的改革精神体现。

混合所有制办学改革需始终聚焦重要领域和关键环节。在充分实践基础上，对已经形成的经验做法进行集成创新、实践再验证，最终形成可复制可推广的经验做法。基于对试点及办学实践典型案例的分析，本文梳理了办学实践中遇到的11个关键问题。

在众多学者研究成果的基础上，基于职业院校混合所有制办学典型案例，以及对相关理论的梳理，试图明确混合所有制职业院校（机构）的内涵与特征。混合所有制职业院校（机构）是地方政府（或公办职业院校）提供政策支持，通过名下国有资本与社会资本合作，共同出资并明确产权，依法依规举办的新型职业教育办学组织机构。混合所有制职业院校必须具备如下四个特征：各方办学资产清晰，产权比例明确；地方政府与社会资本方均系学校举办者；建立基于产权结构的现代法人治理体系；构建基于产权属性的内部运行机制。

地方政府与社会资本共建混合所有制院校时，一个困境是二者在混改中所处位置不同，且办学主体界定、办学资产产权比例、各方投入的资产价值不明晰，导致在办学实践中无法达成利益共同体。为此，地方政府在混改中既是出资主体又担负着领导责任，社会资本方是主要参与方。只有两者达成高度一致，才能形成合作办学的利益共同体。同一个项目社会资本可以为多方，非财政资金的国有企业也可作为社会资本方；地方政府为一方，上下级隶属的两级政府，一般以上一级政府作为政府方代表。办学主体各方应明晰各方办学资产产权比例，签订办学协议书。混合所有制办学改革工作方案应报同级政府和上级教育主管部门研究通过方可实施。各类市场主体与职业院校合办二级学院等职业教育机构，应明确各方投入的资产价值，签订合作办学协议，报学校党委批准、上级教育主管部门备案。

社会资本与公有资本如何合理有效地划分出资比例是混改中无法避开的关键问题。是否该让社会资本控股，无形资产是否必须纳入评估范围，政府是否可以直接出资拥有产权，公办院校混改能否直接作为出资主体及应当如何出资，国有企业参与职教混改如何界定办学属性，等等，都是混改实践中遇到的亟待解决的问题。

依据办学实践经验，我们认为，社会资本出资比例可高于50%，公有资本出资比例以不低于10%不高于30%为宜。混合所有制是基于产权的平等民事主体关系和行政法律关系的辩证统一，一般性问题通过董事会、监事会等平台解决，重大原则性矛盾可通过行政法律关系矫正。从办学规律看，社会资本控股更利于建立市场机制，更利于树立企业办学主体地位，也能客观上吸纳更多的社会资本投入职业教育。

建议无形资产不进行评估，可通过竞争性磋商，采取约定与评估相结合的方式明晰产权。无形资产评估值争议颇大，是矛盾爆发点，建议求大同存小异，按约定的方式解决为佳。

探索政府股权由全资国有公司代持机制，支持地方政府和社会资本方共同组建项目公司办学。按现行政府运行规则，政府不可直接出资并拥有产权。地方政府和社会资本方组建项目公司，作为申建和运行学校主体，更利于学校运营。

允许公办院校成立全资国有资产运营公司或者直接作为出资主体，使用不高于30%的事业性收入，与社会资本合作共建各类混合所有制职业教育机构。财政部2019年3月修订的《事业单位国有资产管理暂行办法》已经明确：“事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。”公办院校及其二级机构的混合所有制改革，必然涉及出资投资行为，财政部门限制出资投资就不能形成“真混合”，这一点突破有望。

国有企业辖属职业院校混合所有制改革，应明晰原有资产。国有企业虽按资产属性属于国有资产，但不属于财政性经费。其参与职业院校混合所有制改革，应按市场化规则看作是社会资本。

国有资产的处置和使用是职业院校混改中的基础性问题，也是热点难点问题。在实际操作中应把握两个核心：一是坚持“配置科学、使用有效、处置规范、监督到位”的原则，依法依规评估资产，明晰产权，促进政府由直接办学向管理教育资本转型。探索动态性产权结构变更机制，畅通产权变更融资发展渠道。混合所有制为学校吸纳各种属性的资产畅通了渠道，也使融资发展成为混合所有制学校快速发展的核心竞争力。二是健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，全面增强办学资产管理、使用效能，确保国有资产、社会资本保值增值。参与院校要深化教育教学改革，全力参与举办方企业的人力资源建设，服务企业办学的主体利益。非营利性混合所有制职业院校的物业、社会培训等可探索公司化、社会化运营，对相关政策进行集成创新，回应社会资本的重大关切，确保社会资本的利益。依据法律法规，应建立社会资本退出机制。严禁借混合所有制改革名义非法违规让渡公办院校办学资产。

办学许可管理是混合所有制办学改革的核心问题，当前办学许可证仅限于民办学校。建议在学校整体改革层面，参照民办学校管理办法，依法依规为新建混合所有制职业院校办理办学许可证。对学校的混合所有制二级办学单位，由学校教育主管部门为学校出具法人登记证明，但不办理办学许可证。

 法人属性问题是单位法人管理的根本性问题，在现有职业院校法人登记问题上，仍依现有规定按照学校性质划分为事业单位法人、民办非企业法人和企业法人。

民办非营利性混合所有制职业院校可登记为事业单位法人，国有资产不超过30%的民办非营利性混合所有制职业院校可注册为民办非企业法人，营利性民办混合所有制职业院校须注册为企业法人。

混合所有制二级学院可探索出具法人登记但“不予办学许可”的法人管理机制。企业在混合所有制二级学院投入的大部分都是有形轻资产，随着二级学院发展壮大，企业的资产设备将因折旧而“缩水”，容易导致校企合作渐行渐远。如果只以约定方式回报企业，企业无法依法享受共同事业发展的成果。因此在办学实践中，社会资本方有强烈的法人运行诉求来保障其资本合法进入与退出的权益。企业要求法人注册的目的是依法保护其产权，并不热衷于独立的办学许可。如果既给予法人注册又给予办学许可，就是一个独立的学校而不是二级学院了。这是目前校企合作办学的“痛点”“难点”“堵点”问题，可采取上述措施一举突破。

公共实训基地等其他职业教育机构可按照多元化投入、市场化运作、企业化管理方式，探索法人运营机制，实行“发挥学校股东领导力的职业经理人负责制”。

决策机构掌握组织内部重大问题的决策权并对组织内其他部门进行制约。职教混改后的院校面临决策机构之间的冲突问题——党委和董事会之间的权力分配应作何规定，如何规定政府董事、监事代表的在校权利与义务及校长选聘等——是理清管理界面和切实有效落实学校法人治理制度的关键所在。

基于多元产权结构，借鉴公办高校“党委领导下的校长负责制”和民办高校“董事会领导下的校长负责制”办学经验，探索和完善“党委领导、董（理）事会决策、监事会监督、院（校）长负责、民主管理”的混合所有制职业院校治理结构。党委领导主要体现在政治、组织和意识形态三个方面， 围绕立德树人根本任务，贯彻落实党的办学方针，坚持社会主义办学方向；董（理）事会决策主要体现在办学发展和重大决策方面，尊重出资方权益，落实现代学校法人治理制度；监事会监督侧重于国有资产的管理，做到一年一审计，保障国有资产保值增值；校长负责主要体现在校长负责制上，全权负责处理学校的日常教学科研活动；民主管理主要是发挥教代会等群团组织作用，弘扬人的主体精神，发挥人的主体能力，实行民主集中制管理。

政府董事、监事代表应分别由教育部门（或举办部门）、财政部门选派，并报组织部门备案。政府董事、监事代表不得在学校领取薪酬、奖金、津贴等报酬，不得获取股权和其他额外利益。

校长人选由政府有关部门考察、审核、推荐，经董（理）事会聘任。校长人选的产生是混合所有制办学的核心矛盾点，也是理清管理界面的关键所在，各方均有一票否决权，从本质上讲，校长受地方政府和董事会双重领导并对双方负责。

混合所有制二级学院探索和完善“学校和二级学院理（董）事会双重领导下的院长负责制”管理体制，必须明确二级学院是学校二级教育教学和办学单位，教育教学、学生、人事、财务必须接受学校行政部门统一管理，不能变成“独立王国”。

混改后的学校，在人事制度方面面临着巨大压力。从学校整建制改革层面来看，如公办院校改制后，教职工不能享受编制待遇，巨大的身份落差导致人事变动。从二级学院混合所有制改革层面来看，教职工及社会资本方员工的工资发放应当参照何种标准，是影响办学活力的一个关键问题。

为此建议，基于多元产权属性，深化人事制度改革，大力推行职员制，做到人员能进能出、职位能升能降、工资能高能低，全面激发办学活力。尊重办学传统，改制院校本着“老人老办法、新人新办法”的原则，积极稳妥推进改革。公办院校全职参与混合所有制二级学院运行的教职工，可采取劳务派遣的形式，基本工资由原单位发放，绩效工资由服务单位发放，成绩优秀者优先享有职称评审、项目申报、岗位竞聘、培训学习、考核奖励等方面权利。鼓励参与二级学院教育教学的企业员工考取教师资格证，在政治地位、话语权及一般性待遇上尽量落实与公办教师同等待遇，实现校企两栖发展。

当前国家财政对于扶持公办院校有着明确规定，但民办院校一般并不能得到政府财政的直接、持续支持。公办院校改制后，按现有实践来看，院校将会失去原有的财政扶持（民办院校更无相关支持），只能通过“就近原则”寻找符合国家财政支持的方面，尽可能获取并不稳定的财政支持。

为此，依据财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》等相关文件精神，应强化项目财政预算管理，将非营利性民办混合所有制职业院校纳入中期财政规划，参照同级同类公办院校标准，通过财政补贴或政府购买服务等形式，给予全额或一定比例的相对稳定的生均拨款支持，不计入政府股份。公办院校混合所有制改革后保持非营利性办学方向的，原支持政策不变。公办院校混改实际上是“扩建”项目，原有资产所对应的任务并未减少或衰弱。对营利性民办混合所有制职业院校，应采取购买服务及税收优惠等方式给予支持。

国有资产“公益性”与非国有资产“逐利性”之间的矛盾是混合所有制办学改革中绕不开的话题，现有职教改革实践表明，如果能允许学校自主选择营利性或非营利性发展方向，能够有效减轻学校办学压力，利于后续发展。

应积极鼓励和大力支持民办混合所有制职业教育机构选择非营利性发展方向，在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面给予扶持。地方政府或公办院校以非财政性经费、非捐赠资产与社会资本合作举办的职业院校、二级学院及其他各类职业教育机构，可自主选择营利性发展方向。营利性民办职业院校全日制学历教育收费不应超过校企合作办学收费标准，培训部分由市场调节，办学结余依据国家有关规定进行分配，应保留不低于30%的办学结余用于后续办学发展。

混合所有制办学体制在政府层面属地方政府与社会资本合作共建公共事业的范围，按国务院混合所有制改革分工，属财政部门职责范畴；具体到职业教育混合所有制改革项目中的国有资产管理与处置、财政经费落实等关键事项的管理权限也在财政部门，其他人事政策由机构编制、人社部门把控；因此没有部门间的协同，职业院校混合所有制改革很难整体推进。具体到教育行政部门内部，亦涉及职业教育、发展规划等多个部门，山东的实践表明，没有教育发展规划部门的积极参与，此项改革很难推进，各部门、各司局的协同至关重要。

办学实践表明，混合所有制有利于提高人力资本投入，有利于增强职业教育适应性，有利于激发职业院校办学活力，对新时期探索充满活力、富有效率、更加开放、科学发展的教育体制机制意义重大，对中国特色职业教育办学规律和制度模式的研究极具价值。为此，建议：

政策出台的“母体”是基层实践经验。建议按照从“学校个案”到“省域方案”再到“国家规范”的基本思路，为政策制订创造更为充足的基层实践经验，走“学校创新、政府认可”的路子，把基层解决实践问题的做法不断总结上升为政策制度。鼓励各省市开展更多的职教混改试点特别是大混合试点是关键的一步。一是在“十四五”谋篇开局中，确立在全国职业院校中试点大混合40所、小混合300个的职教混改新目标；二是鼓励部分省市区发挥建设国家职教高地、教育开放发展示范区的作用，当好“先锋队”“试验田”，以开展职教混改试点大力探索职教体制机制创新。开展职教混改试点需明确三个主要任务：一是既重视“资混”，更重视“人合”，在优化配置职业教育办学资源的同时，更加重视完善多元办学主体下的学校法人治理结构与治理机制。学校治理能力和治理水平提高了，教育“放管服”才能接得住，基层才能稳得住，否则极易走入“一放就乱，一管就死”的循环。完善的治理机制对企业而言，也是体现举办者话语权、保障举办者权益的一个可置信承诺。二是地方政府应抓住职教混改试点契机，加快促进职业教育管理体制变革，不断优化调整现有的“卡脖子”政策，不断降低院校探索职教混改的体制成本，鼓励采取更多市场化手段支持企业参与举办职业教育，实现政府由 “办”职业教育向“管理与服务”过渡。三是更加强调职教混改过程中校企双元育人的机制创新，充分发挥企业重要主体作用，使提升职业教育人才培养质量成为职教混改的内生动力。

山东等地试点工作的深入开展及省级、市级相关政策的出台表明：一是现行的法律法规、行政部门的管理政策能够框架性地支持职业院校混合所有制改革；二是基层对混合所有制办学体制需求大、有期待，潍坊等地已经把此体制作为新建高校和院校改革的重要选项；三是基层试点经验日趋成熟，发挥出对全局改革的示范、突破、带动作用，打下了政策出台的基础。因此，应借助试点契机，适时出台国家部委层面的指导意见。指导意见建议重点解决三个方面问题：一是鼓励地方政府和职业院校大胆探索、大胆创新，以更加包容的态度，容许改革过程中由于非主观因素造成的失误；二是制定由“学校个案探索+省域政策探索+国家政策”组成的具体政策三级体系目标，为政策生成确立一个基本框架；三是指导意见要在总结各地推进职教混改、解决实践问题的成熟做法上，提出解决当前热点、难点、痛点问题的规范性意见，为职教混改实践提供更多基本遵循。

当前，职教混改的理论“证实”已基本完成，但职教混改的实践研究仍然贫瘠，对已经暴露出来的问题研究不够，需要从“重复肯定”“一混就灵”的片面认识转向直面问题、理性认识、以问题为导向的实践研究。为此，可鼓励开展以下研究：一是对试点院校、自发探索多年院校的改革实践进行研究考察，重点研究实践中已呈现出的问题及基层创造性的解决方法；二是鼓励跨界整合研究力量，开展多学科的合力研究，特别是支持教育学、经济学、法学、管理学等学科力量的合力研究，以及从我国改革开放历程、职业教育发展历程和国企改革经验中的迁移借鉴；三是开展基于产权基础的职业院校教学改革、校企双元育人机制研究，着重于专业建设、课程改革、师资建设、教学组织等方面的校企协同机理和实操方案；四是组建一支改革方案研究指导团队，从实证研究的角度看，每个项目地方政府、社会资本、基层院校诉求不同、情况各异，只能适应于“一校一案”的策略，同时此项改革涉及面广，技术性要求高，政策集成度强，没有专家指导，改革很可能“走偏”，这是基层单位的现实需求。