文章转载自：《科技中国》2019年第九期pp.7-15
(1.上海科技管理干部学院;2.上海科技政策研究所)
人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。放眼世界，人才竞争已经成为综合国力的竞争;纵观国内，人才竞争更是城市实力的竞争，谁拥有人才，谁就能在竞争中占据优势。
2017年以来，国内人才竞争持续升温，由“新一线”城市率先发起，随后蔓延至全国几十个城市。这些城市先后颁布人才新政，为争夺人才出台一系列优惠政策，掀起了一场空前的“人才争夺战”。尤其是党的十九大以后，人才竞争愈加激烈，各地方政府拿出“真金白银”“珠宝软玉”表达对人才的满腔热情和强烈渴求。
2017年2月末，武汉出台“百万大学生留汉创业就业计划”，宣称5年留下100万名大学生，被视为国内“人才争夺战”的发端。随后，西安、成都、长沙、南京、济南、石家庄等城市，也纷纷发布人才政策，使“人才争夺战”迅速发展起来。2018年初，北京和上海先后出台引才文件，标志着两大一线城市正式“参战”，将这场“没有硝烟的战争”推向高潮。2018年5月，天津对外公布“海河英才行动计划”，出台“直辖市史上最低落户门槛”的引才政策，“人才争夺战”直接进入白热化阶段。总体来看，此次人才竞争呈现出与以往不同的特点，主要表现在引才的主体、客体、力度与流动方向上。据不完全统计，截至2018年底，共有64个城市加入“人才争夺战”，而发起者无一例外地是各地方政府，且数量多、范围广。参与“人才争夺战”的既有一贯以来“孔雀东南飞”的人才高地东部沿海城市，也有中部和西部省会城市;既有超大、特大城市，也有中、小城市;从北上深广到所有的“新一线”城市、大多数二线城市及部分三四线城市，都参与其中。从北到南，从东到西，“战争”来势之迅猛，参与范围之广泛，在国内都是首次出现。(二) 客体主要是高端、紧缺人才和以高校毕业生为主的青年人才不同的城市有着不同的人才需求，由于上述城市在综合实力、城市定位、竞争策略及发展方向上的差异，导致他们在引才政策上的客体各不相同。尽管关注的客体涉及面广、层次多，但共同的客体主要是国内外高端、紧缺人才和以高校毕业生为主的青年人才。以北京、上海为代表的一线城市，将引才的目光聚焦在高新技术等重点领域的高端人才上，其人才引进政策针对性强、目标明确。如北京主要瞄准掌握尖端技术的优秀专家人才，同时加大对科技创新、文化创意、体育、国际交往中心建设、金融、教育卫生、高技能七类人才的引进力度;上海则主要瞄准宇宙起源与天体观测等13个重点领域的人才，且这些人才需取得国内外同行公认的突出成就、处于本领域全国前5名或国际前20名，或年富力强、活跃在创新创业一线，具有成长为世界级高峰人才的潜力。以西安、武汉、长沙等为代表的“新一线”城市和以合肥、济南等为代表的二线城市，则坚持“两手抓两手都要硬”的原则：一方面瞄准高端、紧缺人才，另一方面又大力吸引以高校毕业生为主的青年人才。比如长沙2017年出台的人才新政，对不同类别的人才针对性地实施“高精尖人才领跑工程”“紧缺急需人才集聚工程”和“青年人才筑梦工程”。(三) 引才力度大，主要体现为宽松的户籍政策和优惠的住房政策参与这次“人才争夺战”的地方政府，几乎都高调地“放大招”：户口、房子、补贴、创业资助等，力度之大，前所未有。从放宽条件的“零门槛落户”，到简化程序的“零费用”“零排队”“自动审批”，从发放面试、租房、生活、安家等补贴到各种优惠购房政策，从“免费租借办公区”的创新创业扶持到高达上亿元的项目资助，各地政府都想方设法招揽人才，真心实意吸引人才，“求才若渴”便是如此。在这些优惠政策中，户籍和住房无疑是最让人才关注并为之心动的，在这两个长期以来最制约人才流动的因素上，许多城市都实现了不同程度的创新与突破，用令人惊叹的引才魄力拿出满满的“干货”，力争构建人才高地。尤其是“新一线”和二线城市，更是最大限度地放开了人才尤其是高校毕业生的落户限制，体现了地方政府在户籍制度改革上的积极性和创新性。受区域经济、城市实力及发展机遇的影响，一直以来，我国人才流动的方向主要是从中小城市流向大城市以及特大城市，从中西部城市流向东部及东南部沿海城市，这便是我们所说的“孔雀东南飞”“一江春水向东流”现象。然而近些年来，一线城市的承载力已达到饱和状态，以北京和上海最为明显。为了治理“大城市病”，一线城市对落户指标实行“总量封顶”，不断收紧落户政策，提高落户条件，以期疏解人口。与此同时，“新一线”和二线城市在飞速发展着，经济和科技等硬实力迅速增强，基础设施和公共服务等软环境日臻优化。有数据显示，继天津、重庆、苏州后，2014—2017年，杭州、成都、武汉、南京、青岛、长沙、无锡7个城市的经济总量也相继进入“万亿俱乐部”，且经济增速始终高于全国平均水平。另外，国家的政策也正在向“新一线”、二线城市倾斜。在2017年确定的“国家中心城市战略”城市名单中，除了北上广深外，杭州、成都、武汉、南京、郑州、青岛、西安等城市均位列其中。新兴产业也由东南沿海向中部地区转移，而新兴产业发展对人才的需求越来越强烈，招才引智自然成为关键，人才便开始向经济发展活跃的“新一线”和部分二线城市流动。
“人才争夺战”实际上是新时代我国经济社会不断发展的内在需求与人才结构及发展水平不相适应的必然产物，是各地方政府对促进经济社会发展的关键要素的争夺。其产生的原因主要有以下几个方面：(一) 人才强国战略的有力实施，各地政府前所未有的重视人才强国战略对人才的作用和地位给予了准确定位。党的十八大以来，人才强国战略不断深入实施，各地方政府普遍把人才作为发展之基、创新之源。党的十九大报告也强调，“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，努力形成人人渴望成才、人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才的良好局面”。因此，各地方政府不断加大人才工作推进力度，将招才引智工作优先于其他工作甚至作为政府头等大事，“以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方”大力吸引人才。譬如武汉，在2017年3月设立招才引智工作领导小组，而后专门成立招才局，作为招才引智工作领导小组的日常办事机构。西安市公安局专门成立局长牵头的“人才、人口”争夺攻坚指挥部，开展为期3年的攻坚战，以吸引更多的人才、人口。深圳通过地方立法为人才设立专门的“节日”，将每年的11月1日定为“人才日”。江西省委常委在2018年5月的江西省市人才政策集中发布会上强调，“要像保护生态环境一样珍视人才”。(二) “人口红利”逐渐消失，青年人才成为争夺焦点通常，16～59岁劳动年龄人口占比和绝对数量的增长被看作是释放“人口红利”的源泉。有研究学者指出，“人口红利”是实现经济快速发展的重要原因，近年来经济增长不断减速与“人口红利”的衰减密切相关。首先是人口老龄化日益严重。国家统计局数据显示，2018年末，全国60岁及以上人口占总人口的17.9%，其中，65岁及以上人口占11.9%。同时，与2017年末相比，16～59岁劳动年龄人口减少470万人，下降0.6%;60岁及以上人口增加859万人，上升0.6%;65岁及以上人口增加827万人，上升0.5%。可见，老年人口比重持续上升，人口老龄化程度继续加深。其次是持续的低生育率。在国家全面放开两孩政策后，情况并没有像预期的那样乐观，国家统计局数据显示，2018年末我国全年出生人口为1523万人，人口出生率为10.94‰，比2017年下降1.49‰，且连续两年出现人口出生率、人口自然增长率下滑的现象。自2012年起，我国劳动年龄人口的数量和占比也连续7年出现双降，7年间减少了2600余万人，这意味着未来每年新步入社会的青年劳动力会越来越少。老龄化的日益严峻和生育率的持续走低，加剧了人力资本的结构性紧缺。许多城市劳动人口不断减少，劳动力成本显著上升，社会保障、养老服务和医疗卫生负担加重，直接影响地方经济社会发展。人是城市活力的源泉，劳动年龄人口持续减少，必然导致城市间对青年人才的争夺，所以“人才争夺战”实质上也是对人力资本带来的红利的争夺。2013年9月，习近平总书记在中共中央政治局第九次集体学习时强调，“人才资源是第一资源，也是创新活动中最为活跃、最为积极的因素。”2018年全国两会期间，习近平总书记在同广东代表团座谈时又提出“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力”。创新驱动实质上是人才驱动。随着我国经济由高速增长转向高质量发展，经济增长方式也由劳动密集型转向知识和技术密集型。转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的理念已在全国形成共识，要成功实现转型发展，促进经济结构优化升级，关键靠创新，根本在人才。人才正是从过去生产要素驱动向创新驱动转变的核心力量，能推动高科技产业的聚集和发展，是城市发展最关键、最紧缺的资源，日趋激烈的人才竞争实际上也是对创新要素的竞争。在2017年8月举行的首届西安科技人才峰会上，张立同等3名院士分别与西安的3家公司签署了《院士专家工作站合作建站协议》。对此，西北大学经济管理学院院长白永秀表示，“高科技人才的主要作用，是能够通过科技开发研究，带动一个新的产业发展，从而在一个新型领域起到示范带头作用，进而带动一个城市的新型产业发展。”(四) 楼市政策严格，通过引进人才带动楼市发展是直接动因2016年下半年以来，全国各主要大中城市限购政策逐步收紧，楼市进入低迷期，库存不断攀升，地方财政收入下滑。要拯救楼市，就要有新增需求，而新增需求从哪里来?便是新增人口。人口流入会带来购房需求，进而促进楼市需求增长，提升楼市消费能力，并对楼市提供持续的动力支撑。因此，大量引进人才尤其是以高校毕业生为主的青年人才，成为一些城市解决限购令下楼市发展困境的“金钥匙”。本次“人才争夺战”中，宽松的户籍政策和优惠的住房政策是各地人才新政的主要特点，除北京、上海外，其余城市尤为明显。这些城市不仅降低了落户门槛，还放松了购房资格，如降低购房时的社保缴纳年限，同时针对不同人才给予不同的购房补贴和以低于市场价打折购房等，对于想安居的人才来说，吸引力显而易见。大量人才或者说人口的涌入，让原本遇冷的楼市再次燃起了热度，一些城市的楼盘甚至出现了一房难求的局面。就人才引进力度较大的西安来说，计划在未来5年引进100万人才。2017年西安人均住房面积为39.2平米，如引进的100万人才中有一半的人有购房需求，则平均到每年的新增购房需求为392万平米。国家统计局发布的2018年12月份70个大中城市商品住宅销售价格统计数据显示，西安新建商品住宅价格涨幅最多，同比上涨22.4%;二手住宅价格涨幅排名第二，同比上涨15%，仅次于呼和浩特。
“人才争夺战”像一把“双刃剑”，对加速人才流动、扩大城市人口规模、推动区域经济发展和增加城市竞争力起到重要的促进作用，是城市可持续发展的必然选择。然而，不可否认地是，一些城市的人才“争夺”并不算成功，甚至是过度竞争和无序竞争。尤其是东北、西北等不少省区，因吸引力不足而在这场争夺战中人才流失较大。这些需要我们全面看待，冷静分析。人才作为生产要素中最活跃的因素，只有充分流动起来，才能得到最佳配置，发挥最大效用。“人才争夺战”最直接的作用，就是促进了人才的市场化进程和区域间的流动，打破了传统的人才流动趋势，导致不同地区人口的变化，重塑着中国的城市版图。随着城市间人才竞争的不断加码发力，人才在全国范围内的流动已然明朗。有关报道指出，2018年前9个月，北京迁出的人口多流向天津、廊坊、深圳、广州，上海迁出的人口去北京、苏州、杭州、深圳较多，广州迁出的人口去佛山、深圳、东莞较多，深圳迁出的到东莞、广州、惠州较多。因此，大部分“新一线”和二线城市人口基本上都有所增加。数据显示，2018年常住人口增长最快的10个城市依次是深圳、广州、西安、杭州、成都、重庆、郑州、佛山、长沙和宁波。城市对人才的争夺，直接关系到城市升级转型和竞争力提升，大量人才尤其是年轻毕业生的涌入，对于城市来说意味着可持续的经济增长点。他们补齐了产业短板，加速了产业结构的优化;推动了创新驱动发展，促进了本地创新创业;带来了消费需求和地方税收的增长，激发了城市在房地产、医疗、商业服务等多方面的活力，为城市的经济发展提供了持久动力。西安在此次“人才争夺战”中的表现最为抢眼。华为、吉利汽车、阿里巴巴、腾讯、京东、苏宁、中兴、浪潮、亚马逊、汉能、开沃汽车等企业先后有项目投向西安;西安新建商品房价格也连续上涨，并在2018年保持更快速的态势。2018年2月，国家发改委和住建部联合发布《关中平原城市群发展规划》，西安正式成为全国第9个国家级中心城市;2018年末西安GDP跨越8000亿元大关，增速位居副省级城市第一，创14年来新高。首先，在经济结构调整、产业优化升级和人才快速引进的新形势下，教育的基础性、全局性和先导性作用越来越突出。因为，一切人才的成长都是一个从潜到显、从可能到现实的过程，通过教育培训的方式，可以尽快实现从潜人才到显人才的转变。所以，人才作为一种核心的发展要素，要不断发掘其发展潜力，提升其贡献能力，就要建立健全多层次多类型的人才培养体系。“人才争夺战”不仅仅是引才，而是将人才引进和培养的载体落在教育上;同时，也在全国范围内形成了尊才、重才、爱才、敬才的良好社会氛围，使人人皆可成才、人人尽展其才的教育理念更加深入人心。其次，教育资源的水平与配置直接代表着一个城市的公共服务供给能力，也影响着人才的稳定。搞好教育，就是为城市发展助力，一个城市良好的教育资源会增加对外来人才的吸引力，让他们的子女接受更好的教育，人才就会更安心地稳定下来，最终又会成为推动地方经济社会发展的动力。事实上，在人才竞争的同时，不少城市在引进人才的培训补贴、子女教育上也不断发力。比如青岛《关于实施人才支撑新旧动能转换五大工程的意见》中，“未来之星培养工程”旨在构建可持续的人才发展体系，培养人才、储备人才;而“安居乐业保障工程”中则专门规定对引进人才的子女入学实施差异化的入学政策。由此可见，教育能吸引人才，更能培养人才、留住人才。我们在肯定“人才争夺战”积极效应的同时，不得不反思其存在的潜在风险：一是许多城市将人才引进的数量作为政绩工程，大做表面文章，而对发布的人才政策研判不足，有的城市甚至多次“打补丁”;二是一些城市将“抢人才”单纯地理解为“抢人口”“去库存”“拉房市”，忽视了对人才更深层次作用的发挥;三是对人才的判断标准较为狭隘，大多数人才政策的制定、实施仍以学历为首要前提;四是许多城市盲目跟风，引进的人才脱离市场需求，不能与当地产业及发展战略相融合，不能体现地方特色;五是大多数城市人才发展环境尚待全面优化，只关注引才，忽略用才和留才，人才政策的协调性、配套性不够。
在这场席卷全国的“人才争夺战”中，是否该去“争夺”人才?“争夺”什么样的人才?“争夺”来的人才能留得住吗?该如何用和留?针对以上几个问题，各地政府应从以下五个方面着手，深入思考，认真研究，正确引导。政策的激励与吸引带来的是短期效应，而引进人才是一个系统工程，只有建立长效的人才工作机制，才能使“人才争夺战”的积极效应更好地发挥出来，城市才能获得长远发展优势。不能产生长期效应的人才政策，都只是“抢人”的幌子、“博眼球”的招牌。首先，人才政策不能流于表面，做表面文章，先把人引进来再说，而应该科学、精准地规划一系列可持续的政策措施。用特殊待遇和优惠政策将人才引进来了，人才能不能为城市发展作出贡献，就要靠一整套的人才工作机制，选、用、育、留，都要有行之有效的方法和措施来衔接和跟进。所以人才政策要务实，要能落地，要有可操作性、可延续性的实施细则或办法来支撑，而不仅仅是人才政策发布会上的一个口号或标语。其次，人才工作不是政绩工程，在短时间内吸引大批人才不是最终目标，不应用人才引进的绝对数量来衡量“人才争夺战”的战果和成效，在关注人才引进数量的同时还应关注人才贡献率。特别是大批引进毕业生的城市，低门槛或“零门槛”落户了，租房、购房补贴给了，但工作落实了吗?有针对这些年轻学生的企业招聘会或就业创业辅导和帮助吗?应该看到学历落户并不等同于获得了相应的就业工作岗位，新增就业岗位数量是否与新落户人才数相匹配、能提供的就业岗位与新落户人才的专业特长是否对口等，还需要就业市场的进一步检验。首先，要全面看待人才引进政策。精彩纷呈的人才政策是为了引进人才，不能单纯地理解为引进人口，或去库存、拉房市。一些地方政府在制定人才政策时，过于强调户籍政策和各类补贴，认为拿出户口、房子和待遇才能引来人才，片面地将人才与金钱、住房等物质利益挂钩，甚至将人才政策定性为支撑房价、消化楼盘的“助推器”，扭曲了人才政策的本质，偏离了人才引进的初衷。其次，要平等对待外来人才与本土人才。事实上，本土人才对城市的经济社会发展起主要推动作用，要摒弃“只有外来和尚才会念经”的观念。在精准引进外来人才的同时，要善于发现、发掘、培养和使用本土人才，整合优化已有的存量人才。要以平等的原则对待外来人才与本土人才，将本土人才的各项保障工作做好、做到位，注意不要过于拉大两者之间收入、住房等待遇的差距，造成不公平感而引起本土人才的流失，或因内部排挤导致外来人才留不住。只有内外兼顾，才能充分调动本土人才和引进人才的积极性，达到互补互持的双赢效果。《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》指出，“人才是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者”。各地方政府要有“大人才”观，根据城市发展的各种行业需求来确定人才引进标准。在“人才争夺战”中，不能将人才仅限于高端人才和本科以上学历人才，要由拥有高学历、高职称的人变为所有创造价值的人。要积极引导各类人才参与经济社会发展，最大限度地把人力资本的价值释放出来，尤其要重视高技能人才的引进。构建多元化的人才队伍结构，就是要正确处理好引进人才与培养人才、外来人才和本土人才、一般人才和高端人才、学历人才和技能人才以及各年龄段人才的关系。尤其在大规模引进人才的时候，更要去“学历化”、去“资历化”，从而避免人才结构失衡、无序过度竞争、劳动市场扭曲等现象，建立一支结构合理、分布科学、量大质优、互为支撑且与城市发展相匹配的人才队伍，为城市发展提供强有力的动力。吸引人才的核心之一在于产业，没有产业很难留住人才，因此人才引进要与产业深入融合，不能盲目“抢”人，要针对城市区域发展特点、人才发展现状、经济发展需求，精准施策，形成地方特色。另外，人才政策的制定、实施都要结合城市未来规划，要打造什么样的城市，发展什么样的产业，缺少什么样的人才，就要制定倾向于什么样人才的竞争策略，有针对性地引进什么样的人才。通过人才引进带动项目引进，通过项目引进带动产业发展，通过产业发展，形成产业链聚集，最终实现人才引进高端化，产业发展高质化。目前，一些城市已经按照人才与产业紧密结合的方式取得了可喜成绩，实现了“人才引领产业”与“产业集聚人才”的良性互动。比如，杭州围绕打造“互联网+”全球创业创新中心，以数字经济为引领的八大战略性新兴产业，形成了目标清晰、定位准确、体系完整的产业创新平台、高校院所平台、科技研发平台和各类企业平台，依托优势产业在人才竞争中独具吸引力。安徽铜陵围绕打造技工大市的目标，实施“制造铜陵”高技能人才培育工程，创建铜陵技师学院、高技能人才公共实训中心，打造技能大师工作室，开展专业技能竞赛，培训技能人才近万名。人才受到落户、补贴等优惠政策的吸引来到一个城市，只是吸引人才的第一步，因为来了不一定能留下，留下了不一定能留得久，倘若这个城市不能提供丰富的就业机会、良好的创业环境、均等化的公共服务以及其他适宜工作、生活的相关条件等一系列适宜的生态环境，人才最终还是会选择离开。根据马斯洛的需求层次理论，吸引人才并能留住人才的并不仅仅是住房和户口，而是使人才真正感受和体会到自身发展能与城市发展有机结合，城市能为自我价值的实现提供广阔的空间和舞台，既要安居，又能乐业。对于城市来说，人才竞争不是优惠政策的大比拼，而是人才生态环境的竞争，要全面、细致地规划人才引进后的配套政策，关注自身的公共服务水平和产业发展能力，不断完善人才发展的各项条件和生态环境。比如，人才的生活、居住环境有待进一步改善，医疗、社会保障、配偶安置和子女教育等方面的条件需要进一步提高，人才培养、引进、评价、使用、激励、服务等机制需要健全等等。要想做到人尽其才、才尽其用，就要下功夫、用真心，切实为人才的生活和工作着想，建立一个人才可持续成长与增值的环境。总之，如火如荼的“人才争夺战”已成为城市发展的风向标，是地方政府在内外因的双重推动下谋求自我发展的必然选择。人才竞争，关键不在于出台多少政策，而在于政策的速度与温度。对于城市来说，引才政策起催化作用，城市经济起强化作用，生态环境起固化作用，三者有机结合，才能让人才自由有序流动，才能使人才为城市发展所用。
